对话佳作003期 | 欧阳静：政治统合制——理解党在县域治理中的角色
编者按
政治统合制是指党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。在县域治理实践中，为了克服行政科层制的缺陷与惰性，以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，再通过压力机制、动员机制和行政包干制等机制重构科层结构、整合科层资源，完成具有综合性、紧迫性的中心工作，从而形成了政治统合制。政治统合制不仅呈现了党委在国家治理结构和治理体系中的功能与意义，也为我国经济社会发展的动力与机制提供了一种新的解释路径。但是，政治统合制最大的风险是政治机制本身的官僚化。因此，发挥政治统合制的积极因素，避免党组织的官僚化，既是我国政权建设的挑战，又是其建设的意义所在。
本次专访以政治统合制为主题，帮助我们更准确地理解中国共产党在我国经济社会发展中发挥的重要领导作用。江西财经大学财税与公共管理学院副教授欧阳静以县域治理实践为视角，呈现党在经济社会中具体扮演的角色及其运行基础，阐释我国的政治和行政体制在推动经济社会发展中是如何发挥作用的。
公共管理共同体：欧阳静老师您好，非常感谢您能在百忙之中接受公共管理共同体的专访，以下为此次专访问题，主要围绕您的个人研究与近期发表的《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》一文。
一、研究内容类：
Q1.周雪光教授提出中国官僚体制的一个突出特点是“把行政问题转化为政治问题的趋向”，政治统合制是否可以被理解为“重点行政问题政治化”？
欧阳静：也可以这么理解。但政治统合制本身也是一种行政事务和政治事务的转换机制。一方面，哪些问题需要政治化处理是由党委组织决定的，然后通过其相应的机制完成；另一方面，那些通过政治统合制处理的政治性事务也会转换为行政性事务，回归政府科层组织的常规运行。比如，环保、三轮车、滥采矿等被政治统合制治理成功后，就会回归到一般性事务的科层制逻辑中。包括目前的扶贫，一旦达成了政治统合制的目标，就会回归政府的常规性扶贫。另外，政治统合制最大的特点是揭示了行政问题与政治问题转化的组织机制。
Q2.本文主要针对县一级政府，根据您的了解，这一机制在不同层级政府中的运作有哪些不同？
欧阳静：政府统合制所要回应的的问题是国家政策和治理任务是如何“落地”，如何执行和完成的。所以，它是针对政策执行的政府层级，即县域政府，包括县乡村。县以上的政府不是政策执行的具体操作者，它们是政策的制定者、下达者和监督者。它们与县域政治统合制的关系是围绕一些自上而下的中心工作的确定、下达和考核监督。
Q3.政治统合制所代表的治理实践和理论背景与公共管理中构建“整体性政府”有何联系与区别？
欧阳静：两者的问题意识不同。“整体性政府”是在西方新公共管理的理论和实践脉络中提问，它是一种治理手段，是针对新公共管理的因分权所导致的碎片化、分割化治理而产生的强调协调、整合的治理手段和治理技术。政治统合制的问题意识是中国共产党在国家治理中承担着什么样的角色与功能。我认为，在讨论中国国家治理时，党是一个绕不开的主体。但我们以前往往有意或无意地绕开党这个关键治理主体。一旦绕开，就难以理解我国国家和基层治理的独特性，也容易陷入西方理论的话语和问题意识中。所以，与“整体性政府”不同，政治统合制不仅仅是一种治理手段或治理技术，它内涵着党组织的价值关怀和意识形态，如党群关系、干群关系。
Q4.文章中D 县招商引资工作是县委根据完成中心工作的需要，从政府各行政部门抽调人员组建各种领导小组、指挥部、工作组等机构，完成行政功能重塑和行政资源聚焦。您认为，在当前的治理环境下，如何更好的协调发挥抽调人员组成机构的优势，在管理层次和管理幅度上有何要求？
欧阳静：其实，仅科层组织是难以形成有效的行政功能和资源的重塑。中国国家治理之所以能进行行政功能和资源重塑，正是因为存在着党委的领导，它能打破科层组织的常规治理逻辑。基层政府正面对一个越来越复杂的社会。复杂社会的基层治理需要在管理层次和幅度上进行人员和机构的下沉。目前国家机构改革也体现了这一方向。
Q5.政治统合制的主要功能是回应中心工作，它具有统揽全局、 协调关系、整体推进的功能特点，以及打破部门分割、突破专业壁垒、消除繁文缛节的机制。那么您认为政治统合制在发挥作用之前，如何确定政府治理事务的中心工作，如何界定治理对象？
欧阳静：我在论文简要地说明了中心工作产生的几种情况。一般是根据国家和社会发展需要（如，当国家任务是人口控制时，计划生育就是中心工作；当国家任务是经济发展时，招商就成为中心工作）、或是公共舆论极大的民生或社会问题；但也有一些中心工作产生于党委领导的个人意志。一旦确定了中心工作，中心工作就是治理的对象和目标，政府运行围绕它转（一系列的考核、检查和督导）。
二、研究方法类：
Q6.扎实的田野研究是本文的重要基础和一大亮点，对于田野的选择、进入和研究，您有哪些经验与建议？
再次感谢您能在百忙之中接受我们的专访，希望还能够有机会与您进行对话！
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